在改革开放即将迈进第四个十年之际，对其进行回顾和理解是十分必要的。改革开放千头万绪，我们很难做到面面俱到的回顾，只能择其一面进行重点论述。在这里，笔者主要就改革开放与土地制度的深刻联系进行一些梳理和讨论，也就未来我们面临的挑战进行一些展望。

一、中国土地制度的特殊性及其对改革开放的推动作用

在农村地区推动土地家庭联产承包责任制改革，被视为是改革开放的一项起始性内容，具有非常重要的意义。除了其象征性意义，事实上，土地制度的变化确实构成了认识改革的关键性线索之一：人们对土地的认识，不同的人与土地之间的关系，土地在工业化中扮演的角色，深刻地影响着改革开放的进程。

家庭联产承包责任制度，严格说来，已经是新中国成立之后的第三次重大的土地制度变革。

1949年后的第一次重大的土地制度变革是土地改革。土改废除了地主阶级的土地所有制，建立了以劳动者为主体、以家庭为单位的土地所有制。家庭土地所有制，依然是私有性质的。

土地的第二次重大变革，是从初级合作社发展到高级合作社，其核心是解决所有制问题。在初级合作社阶段，土地仍然是私有的，劳动是共同的，分配是根据土地和劳动而作出的；到了高级合作社阶段取消了土地分红——这表明土地已经集体化了。土地性质的关键性变化，是在初级合作社向高级合作社转变的过程中完成的。对于做出这样变革的原因，人们从各种角度出发做出各种解释：缺粮说、阶级分化说、合作增长说、工业化土地积累说等等。不管怎么说，这都是一次静悄悄的革命，虽不像打土豪分田地那般轰轰烈烈，但影响深远。

当年宣传画（图/新浪收藏）

高级合作社越来越大，就发展成了人民公社。人民公社是一种“政社合一”的体制。“政”是指政府或国家设在农村最基层一级的政权机构，而“社”指农村最高一级的农民集体组织。1962年的《农业六十条》正式确立了“队为基础，三级所有”的制度。“三级”指“公社-生产大队-生产小队”，“队为基础，三级所有”指土地所有权为三级所共同所有，但经营使用权归属于最基层的生产小队。

在这种土地制度下，土地的所有权具有强烈的模糊性。土地所有权是集体的，这里的“集体”，究竟是公社、生产大队还是生产小队？说不清。这导致农民普遍认为：土地是国家的。1982年废除人民公社体制后，原人民公社内部的“政”改制为乡政府或镇政府，原公社内部的“生产大队”转制为“村民委员会”，原“生产小队”转制为“村民小组”；而土地由村委或村民小组分配给各农户使用时，土地的所有权性质始终十分模糊。在80年代晚期到整个90年代，我们在全国很多地方进行农村调查时，都会问农民与地方干部同一个问题：“土地是谁的？”得到的答案相当一致：“土地是国家的。”

这种情况的变化出现在城市化扩展阶段。随着城市发展要征用城郊土地，出现了安置农民与分配土地出让金等问题。80年代后期开始，这种分配逐步向农户和村集体倾斜，农户与村集体才逐渐开始意识到土地所有权问题。随后进行的一系列确权、确地、确利的行为，并且开始发土地证，这时，“土地属于集体”的观念才逐渐确立起来。然而，这个“集体”又是什么，文件规定不是很明确。“集体”一般被理解为村集体；土地属于村集体所有，由作为村集体成员的农户承包，30年不变。

地少人多是我国的基本国情，直到现在都是一个重大的制约因素。既然地少人多，地租天然就会很高。然而，由于我们实行土地村集体所有制，以及在这种所有制下农民对于地权相对模糊的认识，极大地降低了征用农地的阻力。农民对于农业用地转变为建设用地的抵抗相对比较少——国家要用地，拿去便好了。中老年农民的这些意识，既和我们前30年的集体教育相关，也与中国传统社会地权的相对模糊相关——在农民眼中，土地本来就是国家的。

农村资料图（图/视觉中国）

这种模糊性，为中国在工业化以及大规模基础设施建设过程中征用农地带来了极大便利。我们可以把中国和印度做一个比较。印度实行的是土地私有制。

印度议会于2013年通过的《土地征收法》规定：征收土地用于私营项目的，必须获得 80%的土地所有者同意；用于公私合营项目的，必须获得70%的土地所有者同意。莫迪当选以后，想招商引资，加快基础设施建设，促进经济发展。为此，他力图推动《土地征收法修正案》。

莫迪土地改革的主要内容是：因国家建设需要而征收农民土地时，可免于执行《土地征收法》的上述规定，直接按照相关规定予以补偿安置。然而，选举失败的国大党煽动农民群起攻之，他们反对的理由和我们国内有些派别的观点是一样的：剥夺农民的土地所有权会让他们无法生存。莫迪的土地改革最终失败了。土地改革的失败一定会影响到他所设想的那些雄心勃勃的工业化、城市化的计划。一个国家如果要以发展为中心，就必须大量征用土地，问题在于如何征用和补偿，而不是要不要征用。