【文/bet365苹果版专栏作者 寒竹】

香港回归 20 年的发展与进步世人有目共睹。今天香港在经济自由度、人均收入、法治水平、社会治安、人均寿命等重要方面超越众多欧美国家，名列世界前茅。香港社会能够取得如此巨大的进步，“一国两制”的实施功不可没。香港回归后尽管经历了 1998年的金融风暴和2003年的SARS，但由于“一国两制”的强大优势，由于中央政府的坚定支持， 香港社会成功地战胜挑战，保持了社会的稳定与繁荣。

但是，“一国两制”在香港的实施并非一帆风顺。2003年，香港政府推动 23 条立法失败；2012年，香港政府推行“国民教育”失败；2014 年， 香港发生违法的“佔中行动”；2015年，香港政改在立法会被否决。这一系列事件表明，香港一直存在着某些政治势力对“一国两制”的抵制和干扰。

港陆两地学者在总结“一国两制”实施的情况时，大多是从“一国”和“两制”的关系来看问题。一个比较普遍的说法是，在香港回归后相当一段时间，一些人谈“两制”较多，而谈“一国”较少，以至于有人试图用“两制”来否定“一国”。这个说法主要是把“一国两制”实施过程中出现的问题归结为是否承认和坚持“一国”的问题。这种说法当然有一定根据，香港社会确实存在着割裂“一国”与“两制”、试图以“两制”否定“一国”政治团体和个人。

但这种流行的看法并不全面，因为在香港，否定“一国”，主张“港独”的人数量极少，从未成为社会主流。特区新任行政长官林郑月娥在香港回归20周年前夕谈到，她“相信绝大部分香港市民从来没有觉得‘港独’是一个可以考虑的方案”，这个判断基本符合香港的社会现实。从过去20年的现实看，“一国两制”在香港实行过程中出现的问题，主要是部分人对“一国两制”的错误理解。这种错误理解有的是认知问题，有的则是故意歪曲，制造混乱。在香港回归20周年之际，为了在香港更有效地实施“一国两制”，有必要从理论上澄清一些基本概念和基本理论。

一、一个国家，一种国家结构形式

正如林郑月娥的判断，在香港，真正完全否定“一国”的人是极少的，绝大多数香港市民都承认香港属于中国。但是，要准确理解“一国两制”的基本含义，仅仅泛泛地讲“一国”是不够的，“一国”这个概念必须要有具体的内容来支撑。“一国”并非一个抽象的空壳，所有的国家都有着具体的国家结构形式，中国也不例外。

所以，仅仅承认香港属于中国并不足以准确理解“一国两制”。要准确理解“一国两制”，必须要明确中国的国家结构形式，这直接关系到香港与中央政府的关系。《基本法》中规定的“一国两制”，并不是在抽象谈论香港属于中国，而是具体地说明中国的国家结构形式可以同时容纳社会主义和资本主义两种不同的社会制度，这是“一国两制”的核心内容。

国家结构形式主要是指国家权力的纵向配置及其结构，用通俗的语言说，就是中央与地方关系的宪法框架。由于历史的传承，中国自辛亥革命建立共和以来一直是一个单一制国家，中央政府是国家权力的中心，地方以行政区的形式隶属于中央，地方行政区的权力来自中央的授予。在中国的单一制国家结构形式中，中央与地方只有授权与被授权的关系，从来没有中央与地方分权的关系，中央与香港的关系也不例外。

香港公民党主席梁家杰先生最近在谈到“一国两制”时指责中央政府，说中央现在讲“授权”不等于“分权”，令香港直接变成中央透过特首指挥的地方政权。这种指责是对“一国两制”的误解。根据中国宪法和《基本法》，“一国两制”这个基本方针内在地包含着中国单一制的国家结构形式，规定了中央政府与香港特别行政区是授权与被授权的关系，从来不存在着分权的关系。所谓“一国”，就是指中国的单一制国家结构形式，就是指中央政府对全国所有行政区，包括港澳行政特区的全面管治权，这是理解“一国”这一概念的关键之点。

所以，“一国两制”中的“一国”并不是抽象地讲一个国家，而是具体讲实行单一制国家结构形式的中国。在中华人民共和国的国家结构形式中，中央对全国所有行政区的全面管治权；而各个地方行政区，包括港澳特别行政区，只是中央政府为了有效管治地方社会而授权设立。从国家权力的纵向配置及其结构上看，中国各个地方行政区的权力是中央所授予和委托，各个地方政府本身并不拥有原初权力，更谈不上跟中央分权。

从中国的历史与当今中国的宪法框架看，中国在国家结构形式上从来就是“一国一制”，即一个中国，一个单一制，从来没有“两制”；中国既不是单一制与联邦制并存，也不是二者的混合。香港作为一个特别行政区当然有其特点，但这个特点并不在于它与中央的关系不同于内地行政区与中央的关系，而是在于香港可以在同一个单一制的国家结构形式中实行资本主义的社会制度。就香港在中国国家结构中的法律地位而言，香港与内地所有其它城市在国家框架中的法律定位并无本质区别，都没有自身固有的权力，行政区政府的管治权都是来自中央的授权，因此也都隶属于中央。

香港社会出现上述误解，不排除有的政治势力刻意制造混乱，但是港陆两地理论界对“一国两制”的理论阐述不足也是一个重要原因。由于理论阐释不足，一些人错误地以为香港拥有远比内地高得多的自治权，因此香港与中央的法律关系也就应当是不同于内地行政区与中央的关系。这种错误想象使得一些人即使认同中央对香港的主权，但仍然会以“一国两制”的理由来否定中央对香港的全面管治权，把香港歪曲为拥有固有权力的自治实体。

确实，从香港的自治程度上看，香港享有的自治权已经超过一般联邦制国家的自治权。根据《基本法》，香港依法享有独立的司法权和终审权、货币发行权、海关和出入境管辖权等，世界上许多联邦制国家内部的州都没能拥有这样广泛的自治权。由于香港享受极高的自治权，有些人就想当然认为，香港作为一个特别行政区，除了没有处理国防、外交事务权力之外，就应当是独立于中央政府的管治权之外的。

正是由于这个误解，当中央政府在2014年发布《香港白皮书》时，一些人感到惊愕和抵触。今年5月28日，张德江在纪念《基本法》实施20周年纪念会上的讲话也遭到公民党、民主党的一些人反对。这些人并没有否认香港是中国的一部分，但却认为既然“一国两制”赋予了香港这样高的自治权，中央政府除了国防、外交事务外，就不应该再有对香港的管治权。

产生上述误解的人忽略了，香港作为单一制国家中的一个特别行政区，其享有的自治权力的多寡并不能改变行政区隶属于中央的法律框架。香港享有的自治程度再高，即使超过了联邦制国家的州权很多，但也不能改变香港行政区隶属于中央的法律定位，因为香港拥有的高度自治权并不是香港所固有，而是来自中央授权，这跟联邦制国家的州权在性质上完全不一样。联邦制国家的州权即使小于香港特区的自治权，但其权力为州所固有，这是联邦制国家与单一制的根本区别。二者切不可混淆。

根据《基本法》，中央对香港拥有全面管治权。这个管治权一方面体现为授予香港特区政府高度的自治权，另一方面也体现为直接的管治权，比如中央对特别行政区法律备案审查权、行政长官和主要官员任命权、基本法解释权和修改权、特别行政区政制发展问题决定权、中央政府向行政长官发出指令权以及听取行政长官述职和报告权等。公民党主席梁家杰认为中央政府不应当对香港只讲“授权”而不讲“分权”，这是没有理解《基本法》对“一国两制”的规定，不了解中国单一制的国家结构形式。