3月26日，世界贸易组织（WTO）正式裁定中国对稀土出口的限制违规，宣告美国、日本、欧盟联合发起的这起诉讼历时两年终于有了初步结论，我国1998年起实施的稀土出口配额制或将被迫终结。有分析指出，西方国家眼下并非急需中国加大稀土出口量，而是有意针对我国战略资源的出口管理制度。

一直以来，能源安全问题备受关注。在中石化勘探开发研究院高级经济师罗佐县看来，现阶段我国能源供应主要依靠国内产量供给、能源进口特别是油气进口两个渠道来实现，能源对外依存度越高，我们面临的风险就越大。要将这一问题解决好，我们面对的是一个庞大的系统工程，需要抓好提高国内油气产量，做好煤炭深加工，提高能源生产利用效率三个关键点，同时做好政策跟进与调整，为国内能源产业的发展提供制度保障。

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十八届三中全会对中国经济社会发展的系列重大问题做出了战略调整和部署。全会基于当前国内外局势变化以及国家经济社会发展需要，提出了完善国家安全体制和国家安全战略的发展目标，将国家安全提升到一个新的高度。能源安全是国家安全的重要内容。随着我国经济社会发展步伐的加快，能源安全受关注程度越来越高。

一、能源安全理论内涵

能源安全产生的诱因是上世纪70年代的两次全球性石油危机。第一次石油危机发生在1973年，当年石油输出国组织的阿拉伯成员国为了打击以色列及其盟友，提高库存原油价格，重创了全球经济。第二次石油危机发生在1978年，伊朗亲美派国王巴列维下台引发国内冲突导致全球石油供应骤降，油价出现报复性攀升，再一次导致西方国家经济全面衰退。

遭受两次石油危机带来的冲击之后，西方国家的学者和政策制定者开始研究国家能源安全问题，普遍将能源安全视为一种国家经济和社会发展能够以合理的成本获得充足的能源供应,并能避免供应中断风险的状态。

之后学者们以石油供应风险为主线，将分析视角扩展至与石油供应有关的地缘政治、交通运输、外交以及石油之外的能源资源，一些学者还将与能源相关的环境挑战、能源效率列入能源安全研究范畴。

能源自给率是国内外学者和政策研究人员常用的评价能源安全指标之一。该指标的含义是指一个国家消费的能源中通过本国自产提供的能源产量所占比例。一般情况下，一个国家能源自给率越高，对本国之外市场的依赖程度就越低，能源供应的主动性就越强，能源安全程度也就越高。

二、中国能源安全评价

1、能源总量自给程度高

根据中国国家统计局公报，2012年我国一次能源生产总量为33.3亿吨标准煤，全年能源消费总量36.2亿吨标准煤，能源自给率为92%，处于比较高的水平。2010年我国能源自给率为89.5%，2011年和2012年自给率均为92%。

2、油气自给率处于相对较低水平

（1）原油自给率降至44%

从分能源层次看，我国能源自给率参差不齐。2012年国内原煤产量为36.5亿吨，煤炭的消费量为24.4亿吨标煤，按照每千克原煤折合0.7143千克标煤标准计算，按原煤折算的煤炭消费量为34.2亿吨。按此产消量计算，2012年我国煤炭自给率为106.7%；2012年国内原油产量为2.07亿吨，原油消费4.66亿吨，原油自给率为44.4%；2012年国内天然气产量为1072亿立方米，天然气消费总量1450亿立方米，天然气自给率74%。相比90%的能源自给率，油气自给程度显然低出许多。

国内外机构对“十二五”时期我国的油气消费进行了预测，认为到2015年末我国原油年需求将达到5.4亿至6亿吨之间。国土资源部最新预测结果显示2030年之前，我国的原油年产量峰值不超过2.2亿吨，其中2011-2015年的年均产量为2.04亿吨。

表1 国内外机构对我国2015年油气需求预测

（资料来源：根据内部资料整理）

按照原油产量2.04亿吨，原油需求下限值5.4亿吨计算，2015年我国原油自给率为38%；若按照原油需求预测上限值6亿吨计算，原油自给率为34%。

（2）天然气自给率下降

国内机构和专家对我国天然气需求也做出了预测，结果显示到2015年我国天然气需求规模将处于2000亿立方米至2500亿立方米的区间。

表2 国内外机构对我国2015年油气需求预测

（资料来源：根据内部资料整理）

国土资源部关于国内天然气产量的最新预测结果显示，2030年之前我国天然气年产量将持续增长，其中2011-2015年年均产量为1264亿立方米。按照天然气需求预测下限2000亿立方米计算，到2015年我国天然气自给率为63%；若按照天然气需求预测上限2500亿立方米计算，到2015年我国天然气自给率降至51%。

（3）外向型需求引致油气供应风险

油气自给率过低给我国能源供应带来潜在风险。目前中东和非洲是我国主要油气进口地区，我国从这两个地区的油气进口运输线路单一，对好望角、霍尔木兹海峡以及马六甲海峡有高度依赖。这些地区是动荡冲突和恐怖事件高发地，我国对这些地区的外交实际影响力以及军事控制能力非常有限。

与此同时，我国远洋自主运输能力不足，目前国内油轮承担的进口油气运输量尚不足总量的1/5，其余全部依靠外轮。供应风险的另外一方面表现是亚洲溢价。亚洲地区石油进口国自上世纪80年代以来购买中东原油需要支付比欧美国家更高的价格，从而形成亚洲溢价。

3、以煤为主的能源消费结构导致的环境问题

由于大量使用煤炭等高碳能源，我国环境污染问题日益严重，二氧化碳等温室气体排放大幅增长颇具代表性。

EIA统计数据显示，2006年中国首次超越美国，成为全球第一大二氧化碳排放国。2011年国内碳排放量达到87亿吨，超出美国近22亿吨。2011年中国二氧化碳排放量同比增长10%，而美国和欧盟则分别降低了1.8%和2.8%。

2009年我国提出到2020年单位国内生产总值二氧化碳排放比2005年下降40%－45%的发展目标。2005年以1978年不变价格水平计算的GDP为1.53万亿元，二氧化碳排放量为54.6亿吨，单位GDP二氧化碳排放水平为35.8亿吨/万亿元。

到2020年，如果碳减排目标能够实现，意味着以不变价格计算的单位GDP二氧化碳排放量为19.7亿吨/万亿元。结合我国今后一段时期GDP年均增长率7%的假设（假设依据来自我国政府的宏观经济发展目标），测算今后一段时期我国二氧化碳排放数量。

根据预测结果，当前至2015年我国碳排放量将维持在一个相对稳定的规模，排放规模大约在88亿吨，2017年之后出现缓慢下降趋势。

美国曾是全球最大的二氧化碳排放国。由于美国在碳减排问题上态度强硬，且一直拒绝签订《京都议定书》，因此经常遭到全球各国以气候变暖为由的声讨和谴责。但如今美国已经不是碳排放的“领头羊”，取而代之的是中国。

在近年的多次国际气候大会上，中国常被发达国家指责为在解决气候变化问题和温室气体减排方面不够积极和负责，一些发展中国家也因排放问题对中国表现出不友好。

4、能源利用效率低造成能源粗放利用

从横向比较方面看，2011年我国单位GDP能耗是世界平均水平的2.5倍，是美国的3.3倍，日本的7倍，高于巴西、墨西哥等发展中国家。从纵向比较方面看，我国自2000年以来以不变价格计算的单位GDP能耗总体处于上升状态，最近两三年才出现下降趋势，见表3。能耗水平高是我国能源消费快速增长，形成过高的对外依存度的主要原因之一，也是潜在的影响国家能源安全的因素。

三、新时期解决能源安全问题的总体思路与对策

1、总体思路

我国是一个发展中大国，经济处于快速发展阶段，能源供需缺口正在加大，需要充分依靠国内国际市场满足国内能源需求，但在依靠和利用海外能源资源的同时要有充分的能源安全观和风险意识。基于这一认识，新时期提高我国能源安全保障程度应以能源自给率稳定及提升为核心目标，以提高国内油气供应能力为重点，努力提高能效水平,增加化石能源之外的新能源供应。

一旦有了较高的能源自给率，国家就可以有多种能源消费优化组合模式的选择。在和平和经济稳定时期，可以通过公平贸易获取发展所需的能源资源，国内的能源供应可以作为储备，也可以作为“抗衡”国际能源贸易中具有明显卖方市场特点的“亚洲溢价”行为，从而保护国家利益；在非和平时期和经济波动时期，可以通过国内有效供给避免能源供应中断和面对能源价格大幅波动的无能无力。当前我国能源自给率已经高达92%，但油气自给率远低于这一水平，能源结构不够均衡，油气供应是理论上影响国家能源安全的“短板”，应该作为发展和改善的重点。

2、对策与建议

（1）以提高能源自给率为出发点，设计好能源产业结构转型路径

① 做好煤炭深加工和精细化利用

我国资源禀赋特点是富煤贫油，煤炭在我国能源供应中占据绝对的统治地位。2012年我国能源消费总量36.2亿吨标准煤，煤炭消费依然占到了67%，这一比例远远高出世界平均值30%。要解决好能源安全保障问题，不能无视煤炭长期占据能源消费统治地位这一现实问题。能够将煤炭资源禀赋优势与油气需求增长二者兼顾且具有经济技术可行性的唯一办法就是对煤炭进行深加工，发展煤制油、煤制气、煤制烯烃等煤炭深加工产业，以实现煤炭对石油和天然气的有效替代，通过煤炭深加工提高油气自给率。

② 做好现有油田的挖潜、新油气田的勘探以及非常规油气产业化推进工作

我国大型油气田经过几十年的生产之后目前普遍进入中后期，大庆油田原油年产量已降至5000万吨以下，胜利油田原油年产量维持2000万吨已有一定的难度。但是老油田并非没有潜力可挖。通过提高采收率等技术的应用让老油田焕发青春不是没有可能。

国内大庆油田注重技术创新，提高采收率就取得了突破，目前油田主力区块采收率突破50%，比国内外同类油田高出10至15个百分点就是很好的例子。在做好老油气田挖潜的同时，还应注重做好老油气田扩边勘探以及新油气田的发现工作，鼓励企业增加油气勘探投资，不断向新的领域进军，力争发现更多的新增储量。特别要重视国内非常规油气如煤层气、页岩气的产业化推进。

③ 加快二氧化碳捕集与封存产业链建设

如果加大煤炭深加工产业发展力度，那么因煤炭消费导致大量二氧化碳排放势必又成为一个无法回避的问题。如果不能解决好因煤炭深加工产生的大量二氧化碳排放以及其他环境问题，提高能源自给率的意义就要打折扣。从技术的角度看，创建集二氧化碳捕集与封存于一体的产业链（CCS）是解决这一问题的有效途径之一。现在业内主张的二氧化碳驱油、二氧化碳驱煤层气就是该产业链的一部分。除此之外，发展二氧化碳咸水层埋存也是在完成二氧化碳捕集之后有效实现封存的重要路径。

④ 优化产业结构，提高能源利用效率

能源利用效率若能提升，能源消费总量可以得有有效控制，有利于能源自给率的提升。产业结构变化对能源利用效率有重要影响。国内有研究成果显示，结构变化导致的节能对总能量的贡献率为60%-70%，技术节能的贡献率约为30%-40%，结构节能是关键中的关键。

我国能源利用效率仅为33%左右，落后于发达国家近10个百分点。除优化能源行业结构实现能源产出效率提升之外，还应将产业结构的调整作为国家长期重要的发展目标，使其朝着节能高效的方向发展。

⑤ 做好新能源产业的发展规划与推进

发展新能源是理论上对煤炭和石油天然气形成有效替代，提高国内能源自给率的现实路径。我国新能源产业发展已有三十年历史。发展至今，无论是在在产业规模还是技术进步方面，新能源产业都有一定进展。但从满足国家能源需求角度看，目前的新能源产业依然非常弱小。

2000年新能源电力生产9318万吨标煤，占能源生产总量比例为6.8%；到了2011年，这一比例变味8.8%，10年仅增长了两个百分点。鉴于我国目前的能源形势，应着力解决新能源产业发展中的深层次问题，加快推进，实现新能源对油气的部分替代。

维护能源安全必须减少对外依存度

（2）出台相关产业政策，推动能源结构转型

① 完善现有煤炭深加工产业规划目标，给予政策扶持，明确发展态度，树立发展信心

煤炭深加工产业的发展在我国曾一度引起争议，有人甚至认为发展该产业是历史的倒退在当前我国能源安全形势严峻的大环境下，选择煤炭深加工产业有其合理性，应该明确发展目标，加快发展步伐，并从财税政策方面给予扶持。

至于反对者提出的煤炭深加工带来的环境和成本问题，只要通过政策的调整和产业结构的调整能够予以解决和克服，这项产业就有其存在的价值。当年南非就是在国际社会对其进行经济封锁的条件下发展煤制油产业，取得了巨大成功，美国在未来十年也有发展煤炭深加工产业的规划。

② 加快出台碳税政策，全面推进碳交易市场建设，为国内碳捕集与埋存产业链的建设扫清障碍

发展煤炭深加工，碳捕集与封存就需要跟进。从国外发展经验看，出台碳税会对目前的二氧化碳捕集和封存产生实质性推动，成为这一产业发展的助推器。在加快碳税政策的出台，设计好税率并强化执行的同时，应不断完善碳交易市场。通过制度的完善促进煤炭深加工行业、煤炭消费行业（如火力发电）与油气行业以及其他二氧化碳埋存行业的有机“契合”，创建新的产业链。

③ 完善现有油气产业政策，鼓励油气勘探开发产业发展

如果将老油气田挖潜提升到提高国内能源自给程度，保障国家安全的高度来分析，那么现行油气产业政策调整和改革有较大空间。目前国内老油田普遍面临资源条件变差，开发成本增长过快问题，迫切需要政策帮企业减负。

目前的资源税、特别收益金等政策在执行时没有体现出对油藏条件有差别的企业区别对待的原则，资源说从价征收后油气企业的负担还有所加重。除财税政策外，现行油气勘探开发对外合作、矿权流转、市场准入等政策执行的效果也并不是不好，例如民企进入油气垄断行业、油气勘探开发对外合作专营权就一直没有实质性进展。

④ 做好新能源产业发展的政策扶持

尽管新能源产业在短期内难当大任，但通过发展国内新能源产业提高国内能源自给水平，减轻经济社会发展对煤炭、油气的过高依赖依然是理论上保障国家能源安全的有效途径之一。

目前新能源产业在我国发展面临的问题主要是缺乏统一规划，发展无序，重复建设造成资源浪费现象严重。同时各项产业发展普遍面临开发利用成本高，自主研发能力薄弱，缺乏核心技术和行业发展规范标准以及政策法规滞后、体制机制不顺畅等实际问题。当前需要抓紧制定协调配套的制度体系与政策，完善财税补贴制度，并辅之以信贷优惠解决生产成本高企问题。

⑤ 做好基础理论研究与关键技术研发，解决影响能源供应的关键技术问题，确保传统能源与新能源供给增长以及能源效率提升

目前煤炭的深加工、老油气田提高采收率、新油气田勘探以及非常规油气产业化推进、新能源产业发展均遭遇一些技术上的瓶颈。从能源消费角度看，我国与美国、日本等发达国家存在较大的能效差距，节能潜力巨大。

无论是从“开源”还是“节流”角度看，做好科技发展规划，对影响能源供应和节能的关键技术加大研发力度都显得非常重要，科技创新应成为提高国家能源安全保障程度的“重中之重”。

五、结语

对能源安全的正确理解具有重要的现实意义。现阶段我国能源供应主要依靠国内产量供给、能源进口特别是油气进口两个渠道来实现，能源对外依存度越高，我们面临的风险就越大。

这种风险不仅来自地缘政治的动荡，也来自能源市场的波动。解决中国能源安全问题的关键在于提高国内能源自给率特别是油气自给率。要将这一问题解决好，我们面对的是一个庞大的系统工程，需要抓好提高国内油气产量，做好煤炭深加工，提高能源生产利用效率三个关键点，同时做好政策跟进与调整，为国内能源产业的发展提供制度保障。