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瞿宛文：多层级模式——中国产业政策何以独特？
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瞿宛文台湾“中研院”人文社会科学研究中心研究员
关键字: 中国产业政策中国制造2025中国汽车产业发展中国汽车市场分析中央政府地方政府分权在改革开放之后，中国大陆经济开始高速成长。中国政府推动经济增长的政策倾向更为显著，因此中国大陆是否可称为另一个发展型国家(developmental state)，即成为众所瞩目的议题。
在战后，东亚地区经济发展迅速且持续，而因其过程中政府主导角色明显，产业政策成绩优异，故此等以优先推动经济发展为目标的东亚经济体，被称为发展型国家。本文将以东亚产业政策模式（简称东亚模式）为模板，来探讨中国大陆产业政策模式与其之异同。
本文认为中国模式的发展倾向虽也甚为显著，但在行政体系的复杂度上有明显不同。主要是因为在产业政策施行上，中国所涉及的行政层级远较东亚为多，因此使得复杂度大幅增高，因而产业政策的有效性必须依赖中央与地方政府之间的互动而定。以下将先简要阐述东亚产业政策模式的要点，然后进入中国模式的讨论，结合几个具体案例予以说明，并据此对两种模式做比较性探讨。
一、东亚产业政策模式
一般认为成功的东亚发展型国家包括以下条件：政治精英坚定地以经济发展为优先目的，一个有能力的经建官僚体系——相对于既存利益具有相对自主性，同时政治与社会发展情况容许或支持此等发展的政策。依据本文的目的，以下讨论将着重于产业政策模式。
在这东亚模式中，积极促进发展的机构是个集权的中央政府，由其高度主导推动经济发展。“集权”是相对于地方政府以及其他部委，也是相对于社会。在此模式中地方政府并不参与产业政策，而政治高层通常会出面协调，使经济发展议题可在各部委事务中得到政策优待。这一握有权力的经建官僚体系，在日本是著名的经济产业省，中国台湾则是由经济主管部门与相关部门构成的经建部门，韩国早期则是由经济企划院（即现在的企划财政部）主导。换言之，东亚模式是一个“两层级”的模式，经建官僚机构直接面对产业。
日本经济产业省（图/维基百科）
一般认为这些中央层级的东亚经建官僚体系，除了权力集中之外，也具有Evans所提出的“镶嵌自主性”(embedded autonomy)，即政策决策单位直接面对企业与产业，在政策决策上具有相对自主性，而又能深嵌于产业部门，能建立起与产业界双向的沟通渠道，既能据此理解产业实际状况，进而有能力拟定可行的政策，又能向产业界有效传达政策信息，故能有效施行政策。[1]
Amsden则强调东亚的特殊之处，在于其能对资本予以规范（discipline capital），因为对资本补贴是全球普遍现象，但在补贴同时也提出规范性要求（reciprocity），并以绩效标准（performance standard）作为衡量准则，则是东亚特色也是成功关键。[2]
Amsden的说法凸显权力关系，即对资本的规范中隐含着政府对企业有规范的权力与能力。相较于Evans所提出的较中性的“镶嵌自主性”说法，Amsden说法其实比较接近现实。同时，产业政策部分替代或配合市场的淘汰机制，目标是扶植产业的国际竞争力。东亚模式以出口导向发展模式为主，产业直接面对国际市场，因此政策可以采用外销实绩作为衡量企业与产业绩效的标准，这标准兼具公共性与权威性。再则，政策目标明确是以经济整体发展为目标，有其可信度。东亚模式与拉丁美洲的不同之处，在于其对产业的保护多是有期限且有条件的。
同时，东亚政府重视以建立有国际竞争力的民族工业与企业为目标，策略性地推动产业发展，持续推动产业升级，且策略皆奠基于国际市场考虑。
东亚模式具有较优惠的政策环境，即经建部门拥有包括汇率、贷款、优惠、补贴、研发等在内的诸多政策工具，决策者多可用以协调各方面，使得外汇、贸易、投资、财税等政策可以相配合，有利于投资和产业政策施行，并推动策略、引导示范。因此政府内部对于具备优先性的发展目标多有共识，且权力较为集中较易进行协调。同时产业政策会试图以提升竞争力的方式对产业提供保护，有时甚至会直接处理夕阳产业的转型问题。
- 原标题：多层级模式：中国特色的产业政策 本文仅代表作者个人观点。
- 责任编辑:李泠
- 最后更新: 2018-04-13 09:27:25
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